志愿服务作为建设社会治理共同体的重要途径，在突发事件应对和安全治理中扮演着重要角色。

为有力发挥志愿服务在应急救援力量体系中的重要作用，近年来南京市致力于探索建立“平战结合”志愿服务体系，规范引导南京市应急志愿服务发展。联动市应急管理局、市民政局、团市委等成员单位以及南京大学应急管理研究院等科研院所专家研究开发“平战结合”志愿服务体系建设方案。在培育和优化应急志愿者队伍同时加大志愿者激励保障力度，通过购买保险等方式完善对应急志愿者的保障体系。

为进一步推动南京市“平战结合”志愿服务体系建设，可从“平时要有用、平战要转换、战时要有序、战后要学习”等四个方面继续深入探索可能的建设路径和优化方向。

一、平时要有用：发挥平时机制的常态化功能

常态化做好日常机制、队伍、平台以及物资体系的建设是“平战结合”志愿服务体系建设中平时机制的核心要义，在此基础上如何发挥平时机制的常态化功能以做到“备而有用”应是平时机制未来建设的重要命题。一是发挥平时机制的协调联动优势，做好应急志愿服务的常态化体系支撑。开展全市应急志愿服务情况摸底等常态化工作，借助部门联动机制、区域联动机制、队伍协调机制等，开展共训共练、能力测评、诚信评价等日常管理工作。二是发挥应急志愿者队伍的专业性功能，使其建设成为防灾减灾工作的基础性力量。可充分发挥应急志愿者队伍在医疗救护、救援救助、心理疏导等各个方面的专业优势，激励其作为第一响应人深入社区等基层治理体系的基本单元，参与隐患排查、日常应急救护、防灾宣教等工作，向基层应急能力建设输送人才和资源。三是借助应急志愿服务管理的数字化平台，搭建常态化功能发挥的平台支撑。优化设计“全市统一的志愿服务信息管理”等现有信息化平台，用于日常隐患排查的信息上报与递送、防灾减灾知识宣传等，进而发挥平台信息对接、物资管理、队伍管理等集约化功能。

二、平战要转换：加强平战机制的有效衔接

平战转换是“平战结合”志愿服务体系的重要内涵，是实现应急志愿服务机制、队伍、平台等各个要素做到“召之即来、来之能战”的关键策略，更是破解平战转换迟缓或者平战“两张皮”等问题的重要手段。一是在机制建设层面充分考量灾时应急指挥体系和行动主体行为规律。无论是平时机制运行还是预案演练等能力建设的开展，都需要充分考虑多灾种以及复合风险情境下应急指挥体系的职责和架构。同时洞悉利益相关方的行为规律，统筹协调企业、社会组织、科研院所、公众等社会力量和资源。二是在队伍建设层面全面激活现有基层社会治理力量。已经注册的应急志愿者和应急志愿服务组织力量可依托新时代文明实践中心（所、站）及各类阵地资源、党团组织、基层自治组织等基层社会治理系统开展应急志愿服务工作。上述系统具备运行成熟、深入群众等优势，充分动员激励这些力量能够有效提高队伍的平战转化效能。例如在疫情防控期间，小区楼栋长就地转换为“疫情”守门人，引导区域网络党委党组织主动承接社区“微项目”等可以大大提升基层应急工作效率。三是在平台建设层面促进平时管理和应急端口的友好对接。战时平台与平时平台需在操作上简易，在信息上互通。此外，还要充分考虑与应急管理部社会应急力量管理系统等其他灾时智慧应急平台的衔接，避免因数字化平台的同质化建设进而使“大数据”加重基层负担。

三、战时要有序：明确应急志愿服务的定位

突发事件发生后，有力、有序、有效参与应急响应是应急志愿力量参与应急行动的基本原则。明确应急志愿服务的角色定位是有序开展应急响应的重要前提。一方面，明确应急志愿服务在领域、功能、场域、职责等要素上的角色定位。突发事件发生后，国家综合性消防救援队伍、地方专职消防队、专业应急救援力量等诸多力量均投入到抢险救援中，应急志愿服务需要根据自身的韧性和灵活性优势和属性，厘清其参与生命救援、心理援助、影响评估等何种工作领域；明晰与其他应急救援力量相比发挥何种功能；确定在农村、社区、学校、家庭等治理单元上如何开展响应行动；作为社会力量与政府官方力量和市场化力量如何分工协同精准递送服务。另一方面，推动跨层级、跨部门、跨地域、多类型应急志愿服务力量的有效协同。一是深入促进不同层级机制的有机对接，例如应急管理部从中央到地方推动建设各个层级的社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动协调机制，理顺应急志愿服务应急响应机制与省级和国家级相关应急指挥机制的关系尤为重要。二是着力促进不同部门志愿力量的有机统筹，推动跨部门协作的重要协调机制，在此基础上还需要深化应急、民政、文明办、共青团等各个部门下的应急志愿力量的统筹协调。三是充分考量跨域响应志愿力量与本土力量的协调配合。在执行跨省任务或接收跨省力量时都需处理好本土与跨地域的社会应急力量的关系。四是全面兼顾多元类型的应急志愿力量的协同参与。面对民间救援队、基金会、社会团体、企业、自发志愿者等不同类型的志愿力量，以及非组织化的临时力量，需开发有效的工作机制促进其有序参与和撤离。

四、战后要反思：打造反思复盘的学习社群

历史上没有一次灾害是完全相同的，但也有一定基本面上的规律性。学习与反思是降低突发事件不确定性的关键思路。因此，嵌入有效的反思与学习机制、打造多元主体参与的持续性学习社群是促进南京市“平战结合”志愿服务体系迭代优化的重要手段。一方面，厘清学习对象和学习目标。不仅要对开展的应急响应行动进行及时评估、分析和总结应急救援行动情况，同时也要对本土力量没有参与但是本土未来有可能发生且造成重大影响的国内外突发事件进行学习，进而提升多灾种、多情境的学习迁移能力。另一方面，着力打造及时有效的知识生产社群。联合国教科文组织指出当今复杂的经济、社会、环境和文化挑战要求科学、技术和创新（STI）融入社会结构，需要通过“科学－政策－社会”接口共同创造知识。因此需要构建各类型、各部门的人才形成结构性的学习交流空间和机制，与社会各界力量一起建立立体化、多元化、网络化、适应性的学习生态，例如联合各方力量开发编制具有指导意义的工具指南等，建设应急志愿服务知识体系等，促使科学研究能够响应应急志愿服务实践需求，推动决策部门和科研力量加强对话，优化“平战结合”志愿服务体系。

（张强 北京师范大学社会发展与公共政策学院教授、张元 北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生、龙虎网志愿服务创意工作室）